党的十八大以来，为引导土地经营权有序流转，中央已出台了一系列相关政策措施。为深化农村土地制度改革，2016年10月30日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，探索农村土地集体所有制的有效实现形式。
2018年修订的《农村土地承包法》从法律上明确集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行，明确了土地经营权流转的主体，赋予了土地经营权融资担保等权能，并要求建立社会资本流转土地经营权准入监管制度。
为贯彻落实新修改的《农村土地承包法》，适应新形势、新实践和新要求，保障农村土地经营权流转行为有序进行及规范管理，2021年1月26日，中华人民共和国农业农村部发布了《农村土地经营权流转管理办法》（以下简称“《管理办法》”），自2021年3月1日起施行，同时废止了2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》。
二、《农村土地经营权流转管理办法》的新内容
与已废止的《农村土地承包经营权流转管理办法》相比，《管理办法》遵循了《农村土地承包法》的立法精神，延续了中央一贯的政策基调，针对实践中的问题主要从如下方面进行修订：
第一，《管理办法》从法律概念上采用了“土地经营权”，与上位法《农村土地承包法》保持一致。《管理办法》聚焦于承包户对外流转土地经营权，明确了流转主体、流转方式、流转合同及流转管理等具体内容。
第二、《管理办法》继续强调土地经营权流转应当坚持农村土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。
第三、《管理办法》完善了流转合同及相应管理制度，具体为土地经营权流转合同的内容方面增加关于流转土地类型、地块代码以及土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属等条款，且土地经营权流转合同仅需向发包方备案，但为管理之需，地方实践中通常仍需对流转合同进行备案。
第四、为实施乡村振兴战略，引导社会资本带动农村产业发展，《管理办法》对建立健全社会资本通过流转取得土地经营权的准入监管制度作了规定，明确地方政府要依法建立分级资格审查和项目审核制度，并规定了审查、审核的一般程序，引导工商企业等社会资本规范流转土地经营权。同时，考虑到各地情况差异较大，《管理办法》明确要求，地方人民政府可以根据该办法，结合本行政区域实际，制定审查审核的实施细则。
第五、《管理办法》明确土地经营权融资担保的一般程序要求，即承包方、受让方利用土地经营权融资担保，应依法办理备案，并向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告。
第六、为了更好保障流转双方的合法权益，《管理办法》鼓励各地多途径防范土地流转风险，加强事中事后监管；要求县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度，鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制：如鼓励承包方和受让方在土地经营权流转市场或者农村产权交易市场公开交易，鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务，满足和具备条件的流转双方可协商设立风险保障金。
《管理办法》为农村土地经营权流转行为更有序、流转管理更规范，促进农村土地资源优化配置，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供了更加有力的法制保障，为保护流转当事人合法权益、维护农村社会和谐稳定提供了有效手段。
三、《农村土地经营权流转管理办法》的进一步探讨
尽管《管理办法》针对性地进行修订，但我们也认识到，目前各地农村经济发展状况、改革和探索的观念、所处自然环境和投资环境等存在巨大的差异，导致土地流转的实践呈现出较大的差异，因此结合笔者的实践，就《管理办法》仍然需要继续明确和解决的问题简要探讨和建议如下：
第一、农村土地经营权期限的不确定性。《管理办法》规定承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权，但因该土地经营权来源于承包方的承包经营权，实际流转时，流转的期限不得超过承包方的剩余承包年限。实践中，因我国大部分地区第二轮土地承包（指耕地）自1997年左右开始，按照耕地的承包期限30年算，承包期到2027年前后届满。虽然《农村土地承包法》已经明确，“耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长”，但现实中，笔者接触的流转合同中约定的流转期限通常设定为截至本轮承包期限届满之日（如2027年12月31日），即使承包方在承包期限届满后继续延长相应的承包期限，但流转合同届满后，承包方是否愿意继续签署具有不确定性；此外，流转期间还可能存在承包方整户消亡、集体经济组织成员资格丧失等可能导致相应的承包土地被收回或再承包给其他承包户等情形，这均可能会影响到承包方的流转意愿，也会引发受让方对于持续经营农村土地的担忧。
尽管《管理办法》已经赋予受让方以同等条件优先续约的权利；各方亦可在流转合同中设置自动续期等保护性条款，但该等约定仍然不能排除承包方在流转期限届满后终止流转合同的权利。
第二、承包方（农户）和社会资本的利益平衡。根据《管理办法》的规定，承包方（农户）直接流转其承包土地经营权给受让方，亦可以委托发包方、中介组织或者他人流转土地经营权。若农户自行流转，通常农户承包土地面积相对较小，仍然无法改变目前农村土地经营分散、细碎及生产效率较低的弊端，而且亦无法满足社会资本规模经营的需要。若委托发包方或其他第三方流转，则需要连片土地的承包方均同意委托方可进行，即需要逐个获得其同意意见；但现实中，承包方成员流动性大、联系困难，且各自诉求不同，达成一致意见十分困难。发包方作为土地流转的受托方，受限于委托权限，只能通过协商、沟通等方式促成相关土地流转。笔者也曾遇到连片土地中个别承包方拒绝委托流转的情形，导致社会资本迟迟无法签署流转合同、相关投资项目面临无法推进的局面；此外，大多数承包方已同意流转，并在相应的承包地上收割地上农作物后未再种植，因流转合同未能签署，该等承包方因错过种植季节会遭受一定的损失，该等损失被要求社会资本承担。
为此，建议具备条件的地方政府，在尊重承包农户意愿的前提下，对土地流转成效突出的镇村、连片规模流转的承包农户及经营主体等进行财政奖励，引导当地土地有序流转、规模经济适度发展。同时，为保证承包户的利益，避免社会资本因经营不善以及承担风险能力差而给承包户造成损失，建议地方政府除建立审查审核机制外，亦可以要求社会资本缴纳保证金、管理费以及提高农业保险的补贴力度为承包户提供相应的保障。
第三、承包方投资入股的后续风险。《管理办法》明确规定了投资入股的流转方式，在“三权”分置背景下，承包方可以入股的只是一定期限的土地经营权；该经营权如何作价、评估、出资、以及登记备案，是否符合《公司法》中股东出资的形式和实质要求，是否属于所投资公司的财产或财产权利尚不明确。当前的法律法规和土地政策的类似冲突一定程度上限制了土地流转的方式。按《管理办法》规定，所投资公司解散时入股土地应当退回原承包方。若所投资公司破产的，该股东的入股土地如何收回、是否作为破产财产用以清偿债务及债权人的利益如何保护均不明确。实务中为了避免和防范农民失地风险的问题，保护相关主体的利益，有些地方采取农业合作社、农业土地股份合作公司，核心在于将土地经营权视为具有期限价值的独立的财产权，进行评估作价。为避免后续争议，我们建议在相关流转合同中明确约定相应的主体解散后将土地经营权返还给原承包方，或者再次流转及再次流转情形下相应对价的归属等条款，以平衡和保护外部债权人和承包方的利益。
第四、融资担保职能的实现困境。《管理办法》明确土地经营权具有融资担保职能，实践中，不少地方已经在尝试或试点经营权抵押，但从法理上，物权的种类和内容必须由法律规定，土地经营权是否可以作为独立的物权性权利尚不明确；该等担保职能如何实现，还有待各地区结合本地集体土地的流转实践进行总结、研究并最终通过法律予以明确。实务中，参考现行有效的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，在明确授权开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点的县（市、区），通过合法流转方式获得承包土地经营权的农业经营主体申请贷款的，应获得承包方关于承包土地经营权可用于抵押及合法再流转的同意意见，该条件可能会造成无法取得承包方的同意而不能实现抵押融资的现实困境；同时，土地经营权是否可以转让并不明确，因此担保物权的优先受偿权如何实现亦是困扰权利人的难题。这也导致实践中，利用土地经营权进行融资担保的，融资主体较多利用的是地上附着物提供担保，以土地经营权实现融资的目的尚不能充分实现。
除前述问题外，农村土地流转仍然存在着社会资本经营失败退出和处置困难、流转相关信息不透明、流转土地的用途擅自变更的监管和惩处措施不力等情形，仍有待各地方政府在实践中继续探索、总结，并通过顶层设计，完善法律法规，以有力地保障和推进社会主义制度下农村土地制度改革。
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